16
Dez
2020

Filmreife Geschichte – Das Paramount-Urteil des EuGH (C‑132/19 P)

Settlements sind nicht nur in Kartellbußgeld-, sondern auch in Kartellverwaltungsverfahren ein immer wieder genutztes Mittel zur effizienten Verfahrensbeendigung. Die EU Kommission spart sich den Ressourcenaufwand für eine aufwändige Ausermittlung des Falls und auch für die betroffenen Unternehmen gibt es Vorteile: In Kartellverwaltungsverfahren können sie selbst Abhilfemaßnahmen vorschlagen und – das Plazet der Kommission vorausgesetzt – die sonst womöglich drohende Feststellung eines Kartellverstoßes relativ geräuschlos vermeiden. Für Aufsehen sorgte hier zuletzt der Fall Broadcom (AT.40608). Aber: nicht immer gibt’s ein „Happy End“. In einem aufsehenerregenden Urteil vom 9. Dezember 2020 hat der EuGH die Entscheidung der Vorinstanz kassiert und ein Settlement zwischen US-Filmstudio Paramount und der EU Kommission für nichtig erklärt – mit weitreichenden Implikationen nicht nur für die Parteien des Rechtsstreits.

Key Takeaways

Unabhängig von Kritik an dem Urteil (dazu nachfolgend mehr) sollten sich Unternehmen jetzt folgende Punkte bewusst machen:

  • Luxemburg hat lange Arme: Abseits von Bußgeldverfahren kommt es zwar kaum je vor, dass Settlemententscheidungen gerichtlich angegriffen werden. Aber: auch Settlemententscheidungen sind „Entscheidungen“ – und damit für die Luxemburger Richter bei EuG und EuGH im Kern voll justiziabel.
  • Niemand ist eine Insel: In Kartellverwaltungsverfahren haben die betroffenen Unternehmen zunächst nur einen Counterpart: Die EU Kommission. Aber: Der Kreis der von einem Settlement kommerziell Betroffenen ist regelmäßig deutlich größer: Kunden, Lieferanten, Wettbewerber. Diese können sich nicht nur in das Verwaltungsverfahren einmischen, sondern bleiben auch danach nicht machtlos. Unter bestimmten Voraussetzungen können sie gegen die Endentscheidung klagen und die Mühen von Kommission und betroffenem Unternehmen zunichtemachen, wenn ihre Interessen unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Das trifft nach dem jetzigen Urteil jedenfalls auf die Vertragspartner des betroffenen Unternehmens zu. Settlementwillige Unternehmen werden daher künftig gut daran tun, mögliche Drittbeeinträchtigungen durch ihr Zusagenangebot von Beginn an mitzudenken, um späteres Ungemach zu vermeiden. Die Verfahrensführung kann dadurch komplexer und langwieriger werden.
  • Settle for less: Die Kommission zieht aus Settlements mit Verpflichtungszusagen regelmäßig den Vorteil schneller und weitreichender unternehmerischer Selbstbeschränkungen, um (vermeintliche) Wettbewerbsbehinderungen abzustellen. Künftig ist nicht auszuschließen, dass sie sich wieder verstärkt mit „weniger“ zufriedengibt: nämlich der langwierigen Ausermittlung des Sachverhalts mit Feststellung der Kartellrechtswidrigkeit und Untersagung des jeweiligen Verhaltens – ohne proaktiv-kreative Verhaltenszusagen. Jedenfalls dürfte die Kommission ihre derzeitige Praxis einer internen Revision unterziehen.
  • Settle for more: Unternehmen dagegen müssen erwägen, ob sie ihre Chancen auf ein Settlement unter Umständen mit einem „Mehr“ erkaufen wollen – z.B. im Wege eines privaten Settlements, d.h. einer Vergleichsvereinbarung oder Vertragsanpassung mit kommerziellen Vorteilen für (mögliche) Beschwerdeführer, die ein Settlement mit der Behörde sonst zu Fall bringen könnten.
  • Der lachende Dritte: In jedem Fall scheint sicher: Außenstehende Beschwerdeführer dürfen sich gestärkt sehen – ihr Einfluss auf Settlementversuche anderer Unternehmen wird künftig wachsen.

Was ist passiert?

Die Dramaturgie ist filmreif, die Spieldauer überlang. Im Januar 2014 nahm die Kommission Ermittlungen gegen insgesamt sechs US-Filmstudios auf, darunter Paramount Pictures (AT.40023). Kern des Verfahrens waren vertragliche Beschränkungen, die TV-Sendern im EWR auferlegt wurden, die audiovisuelle Inhalte (Filme) von den Studios lizensieren wollten. Den TV-Sendern war untersagt, Kunden außerhalb ihrer räumlichen „Stammmärkte“ mit den lizensierten Inhalten zu versorgen – auch auf deren gezielte Anfrage hin. Dies wurde durch eine „Selbstbeschränkung“ der Studios abgesichert, die sich verpflichteten, spiegelbildliche Beschränkungen auch gegenüber anderen TV-Sendern im EWR zu vereinbaren. Dieses Bündel führte in den Augen der Kommission zu einer Aufteilung des EU-Binnenmarkts nach Ländern, der geeignet schien, eines der wesentlichen Ziele der EU, die Integration des Binnenmarktes und den Abbau nationaler wirtschaftlicher Grenzen, zu blockieren.

Das Verfahren gegen Paramount schloss sie dann über zwei Jahre später, im Juli 2016, mit einer sog. Art. 9-Entscheidung ab. Diese Vorschrift der Kartellverfahrensordnung (Verordnung (EG) 1/2003) erlaubt es der Kommission, Verpflichtungszusagen des betroffenen Unternehmens durch förmliche Entscheidung für verbindlich zu erklären und das Verfahren auf dieser Basis – ohne abschließende Feststellung eines Kartellrechtsverstoßes – einzustellen (mehr dazu hier). Hier sah diese Verpflichtung im Wesentlichen so aus: Paramount verpflichtete sich dazu, auf die Durchsetzung der von der Kommission kritisierten Klauseln zu verzichten – und zwar gegenüber jedem Sender, an den es Inhalte auf Basis dieser Klauseln lizenziert hatte. Alles sah geklärt aus, bis… einer dieser Sender zu rechtlichen Schritten griff. Das französische TV-Unternehmen Groupe Canal + empfand das Settlement als für seine Position nachteilig. Denn – so hatte das Unternehmen schon im Verwaltungsverfahren vorgetragen – die fraglichen Klauseln schützten letztlich die räumliche Exklusivität von Canal + in Frankreich und waren daher wichtig, um die Einnahmenströme des Unternehmens abzusichern. Letztlich gehe es auch um einen Grundpfeiler des Systems der Filmfinanzierung in Europa. Und so ging es nach der Kommissionsentscheidung im Zwei-Jahres-Takt weiter: Canal + reichte im Dezember 2016 Klage beim EuG ein, unterlag dort aber im Dezember 2018. Nun jedoch, weitere zwei Jahre später, hat der EuGH eben dieses Urteil kassiert und die Entscheidung der Kommission aus 2016 für nichtig erklärt.

Warum ist das passiert?

Auch das Urteil selbst folgt einem dramatischen Spannungsbogen: Drei Mal weist das Gericht einen Klagegrund zurück, erst den vierten Klagegrund erachtet es (teilweise) als durchgreifend. Der EuGH entschied, dass die Kommission die Interessen von Canal + ausgeblendet und durch das Entscheidungsergebnis die Rechtsstellung des Unternehmens unverhältnismäßig beeinträchtigt habe. Konkret meint das Gericht, die Entscheidung lasse die vertraglichen Rechte von Canal + „ausgehöhlt“ zurück. Das sei unverhältnismäßig, zumal das Kommissionsverfahren gar nicht gegen Canal + gerichtet war. Das Gericht verwarf auch das Gegenargument, dass der Sender seine Rechte vor den (französischen) Zivilgerichten hinreichend hätte wahrnehmen können. Zwar sei der Rechtsweg grundsätzlich eröffnet, allerdings zwinge das europäische Kartellrecht (namentlich Art. 16 der Kartellverfahrensverordnung) die französischen Gerichte dazu, den Inhalt der Kommissionsentscheidung zu beachten und sich ihrem Ergebnis nicht zuwider zu setzen. Der EuGH folgt damit im Ergebnis den Schlussanträgen von Generalanwalt Pitruzzella aus Mai 2020.

Warum ist das bemerkenswert?

Man kann der Entscheidung bereits aus dem Grund Gewicht beimessen, dass der EuGH-Präsident Koen Lenaerts höchstselbst an ihr mitgewirkt hat. Auch enthält sie einige interessante Ausführungen zum Verhältnis von Art. 9-Entscheidungen und der Einzelfreistellung vom Kartellverbot nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (letztere ist hier, so das Gericht, nicht anwendbar) sowie zur Spezialthematik der Geoblocking-Verordnung. Denn Canal + hatte argumentiert, dass die Kommission durch ihre Entscheidung den Anwendungsbereich dieser Verordnung rechtswidrig auf die Filmindustrie ausgedehnt habe (u.a. zu dieser Thematik hat die Kommission übrigens kürzlich einen Bericht veröffentlicht). Auch das wies der EuGH zurück.

Bedeutender aber sind drei andere Punkte:

  • Es handelt sich erst um die zweite Entscheidung, in der sich der EuGH überhaupt mit den Auswirkungen einer Artikel 9-Entscheidung auf Dritte befasst. Das letzte derartige Urteil, der sog. Alrosa-Fall, liegt über 10 Jahre zurück. Dort ging es um die Verpflichtung des Unternehmens De Beers, ab einem bestimmten Zeitpunkt keine Waren mehr von dem Rohdiamanten-Produzenten Alrosa Company zu beziehen (woraufhin Alrosa dann Klage erhoben hatte).
  • Der EuGH weicht – auch wenn er das so nicht ausspricht – von seiner damaligen Linie ab. Im Alrosa-Fall hatte das EuG in der Vorinstanz entschieden, dass die streitgegenständlichen Verpflichtungszusagen zu weit gingen. Alrosa habe zu Recht beanstandet, dass das Verbot jeglicher Geschäftstätigkeit mit De Beers offensichtlich über das hinausgehe, was zur Erreichung des von der Kommission verfolgten Ziels erforderlich gewesen sei. Damals aber hatte der EuGH das Urteil kassiert. Begründung: Der Kommission komme bei ihrer Entscheidungsfindung auch nach Art. 9 ein umfassendes Ermessen zu. Sie müsse die Interessen Dritter lediglich „berücksichtigen“. Außerdem bedeute die Tatsache, dass die Zusagen eines Unternehmens von der Kommission für bindend erklärt werden, nicht, dass anderen Unternehmen die Möglichkeit genommen wird, ihre Rechte im Rahmen der Beziehungen mit diesem Unternehmen zu schützen.
  • Das EuG wollte nun wohl alles richtig machen, berücksichtigte die Alrosa-Rechtsprechung – und wird doch schon wieder vom EuGH aufgehoben. Der EuGH greift seine alte Rechtsprechung zwar mit entsprechendem Zitat auf, es wird aber, trotz starker Gemeinsamkeiten in der Faktenlage, ein ganz anderer Schuh daraus.

Wie ist das einzuordnen?

Das Urteil wirft mehrere Fragen auf:

  • Wo liegt der Unterschied zum Alrosa-Fall? Damals wie heute ging es darum, dass sich das im Ermittlungsfokus der Kommission stehende Unternehmen freiwillig für eine Anpassung seiner Geschäftsbeziehungen entschieden hat und so in das kommerzielle Gefüge zwischen diesem Unternehmen und Dritten eingegriffen wurde. Hier ging es zudem nur um einen Verzicht auf die Durchsetzung bestimmter Klauseln, während in Alrosa der Abbruch einer Geschäftsbeziehung Gegenstand war. Unter diesem Gesichtspunkt ließe sich sagen: Eine Aufhebung der Kommissionsentscheidung hätte für den damaligen Fall eigentlich näher gelegen als für den jetzigen.
  • Die hier wie damals mitentscheidende „Möglichkeit zum Schutz eigener Rechte“ steht und fällt letztlich immer mit der Möglichkeit zur Wahrnehmung gerichtlichen Rechtsschutzes. Warum spielte dieser Aspekt im Alrosa-Fall keine dezidierte Rolle, drängt nun aber trotz im Wesentlichen gleicher Sachlage in den Vordergrund? Soll der relevante Unterschied tatsächlich allein darin liegen, dass die Kommission ihr Verfahren damals zunächst gegen beide Vertragspartner führte, hier aber Canal + nur als Dritter am Verfahren beteiligt war? Mit einem daraus folgenden Zwang der Kommission zur Ausweitung der Ermittlungen auf alle an einem EWR-weiten Vereinbarungsbündel beteiligten Unternehmen wäre hier sicherlich niemandem geholfen. Die Ermittlungen wären lediglich langwieriger gewesen, ohne greifbar anderes Ergebnis in der Sache.
  • Kann das vom EuGH gemachte Argument, Art. 9 stehe einem gerichtlichen Vorgehen in den Mitgliedstaaten entgegen, in dieser Breite wirklich überzeugen? Soweit ersichtlich war die Frage nach einer entsprechenden „Sperrwirkung“ bislang nicht entschieden. Einen angeblichen Präzedenzfall aus seiner vor drei Jahren ergangenen Gasorba-Entscheidung herzuleiten, lehnte der EuGH ab. Die Befugnisse der mitgliedstaatlichen Gerichte, das Vorliegen eines Kartellverstoßes festzustellen und auf dieser Basis über einen ihnen vorgelegten Fall zu entscheiden, bleibe durch Art. 9-Entscheidungen unberührt. Tatsächlich gibt der Wortlaut des Art. 16 der Kartellverfahrensverordnung nur dann ein „Konformitätsgebot“ für die nationalen Gerichte vor, wenn sie „nach Artikel 81 oder 82 des Vertrags über Vereinbarungen, Beschlüsse oder Verhaltensweisen zu befinden haben“, also zum „ja“ oder „nein“ eines Kartellrechtsverstoßes entscheiden müssen. Das müssten sie im nationalen Gerichtsprozess aber gar nicht zwangsläufig tun, denn dort würde es um vertragsrechtliche Fragen gehen. Soweit das Kartellrecht dabei überhaupt entscheidungserheblich wird, würde die Kommissionsentscheidung insoweit gerade keine Bindungswirkung entfalten.
  • Es bliebe dann höchstens das Argument, dass ein nationales Gericht die Kommissionsentscheidung im Ergebnis leerlaufen lassen könnte – nämlich, soweit seine Entscheidung zu einem Wiederaufleben der streitigen Klauseln führt. Dabei scheint aber schon fraglich, inwieweit so ein Resultat angesichts des Zwecks der Kartellverfahrensverordnung wirklich kritisch wäre. Diese Verordnung regelt die verfahrensseitige Anwendung des EU-Kartellrechts, d.h. von materiellen Vorschriften, die – wie auch der EuGH erkennt – im Fall von Art. 9-Entscheidungen gerade nicht in einer die mitgliedstaatlichen Gerichte bindenden Art und Weise angewandt werden. Die mitgliedstaatlichen Gerichte dennoch auf eine Befolgung des Ergebnisses von Art. 9-Entscheidungen zu verpflichten, würde der Kommission letztlich die Befugnis einräumen, so jede nationale Gerichtsentscheidung unabhängig von den anwendbaren (nationalen) Rechtsgrundlagen zu präkludieren. Eine solche Reichweite von Art. 9 erschiene übermäßig weit und könnte angesichts der der Kommission hiermit indirekt eingeräumten Befugnisse auch in Konflikt zu den Vorgaben der Europäischen Verträge und der darin enthaltenen Kompetenzzuweisungen geraten. Ohnehin aber wäre ein der Kommissionsentscheidung widersprechendes Resultat nicht einmal zwingend. Es könnte durch zahlreiche Alternativen vermieden werden, beispielsweise eine gerichtlich angeordnete Vertragsanpassung oder das Aussprechen von Schadensersatz (immerhin, so ließe sich argumentieren, wurden die Verpflichtungszusagen durch das Unternehmen freiwillig und damit – aus der Perspektive des Vertragsbruchs gedacht – „schuldhaft“ eingegangen). Der EuGH aber dreht den Spieß um und verlagert das Problem auf die Ebene der Kommissionsentscheidung. Die Kommission wird so im Ergebnis dazu veranlasst, etwaige Alternativlösungen mitzudenken. Zwingend aber ist das nicht, zumal der EuGH im Alrosa-Fall noch konstatiert hatte, dass zwar die Interessen Dritter berücksichtigt werden müssen, die Verhältnismäßigkeitsprüfung der Kommission sich aber auf die Prüfung beschränke, ob (1) die fraglichen Verpflichtungszusagen die von der Kommission gegenüber den beteiligten Unternehmen mitgeteilten Bedenken ausräumen und (2) diese Unternehmen keine weniger belastenden Verpflichtungszusagen angeboten haben, die den Bedenken ebenfalls in angemessener Weise gerecht würden. Mit anderen Worten – und das entspricht auch dem Mechanismus von Art. 9 –: die Kommission ist eigentlich auf den Input des im Ermittlungsfokus stehenden Unternehmens angewiesen. Die jetzige Entscheidung scheint das auszublenden.
  • Hätte die Kommission ihr Verfahren weitergeführt und eine Abstellungsverfügung mit Feststellung der Kartellrechtswidrigkeit nach Art. 7 der Kartellverfahrensverordnung erlassen, hätte – vorbehaltlich weiterer gerichtlicher Klärung – das Ergebnis wohl sein können: die fragliche Klausel ist nicht bloß „gesperrt“ – sie ist nichtig. Einen schwereren Eingriff in das vertragliche Gefüge gibt es nicht. Es ist aber kaum denkbar, dass der EuGH dieses Ergebnis moniert hätte. Denn ein derartiger Eingriff ist dem Kartellrecht immanent. Es ordnet für alle Rechtsgeschäfte die Nichtigkeit an, sofern diese wettbewerbsbeschränkende Ergebnisse nach sich ziehen, die nicht ausnahmsweise zu rechtfertigen (freizustellen) sind; die behördliche Entscheidung ist hierfür nicht einmal konstitutiv. Zugleich aber erklärt der EuGH ein „Aushöhlen“ vertraglicher Positionen zum KO-Kriterium für Verpflichtungszusagen nach Art. 9. Das ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, zumal der EuGH in seinem Urteil die Wertung der Kommission, dass der Fall kartellrechtlich zumindest prima facie bedenklich war, gerade nicht in Zweifel zieht. Im Ergebnis heißt das: Vertragspartner von Unternehmen mit kartellrechtlich zumindest potenziell angreifbaren Vertragsklauseln sehen ihre Position in Zukunft bei den vermeintlich flexiblen Art. 9-Entscheidungen besser abgesichert als bei Entscheidungen nach Art. 7 VO 1/2003.
  • Warum das so sein muss, wird im Urteil ebenso wenig erhellt, wie die Frage, welche Abstufungen hier gelten sollen. Mit anderen Worten: Wann liegt ein Eingriff in Drittpositionen vor, der eine Art. 9-Entscheidung zu Fall bringen kann? „Aushöhlen“ ist schließlich ein Begriff, dessen Konturen schnell verschwimmen können – und zu Konstellationen unterhalb dieser Schwelle schweigt sich das Urteil sogar völlig aus. Das wird v.a. der Kommission künftig das Leben schwer machen, denn ihr wird hier – ohne weitere Handlungsanleitung – recht spektakulär vor den Bug geschossen. Sie muss sich nun selbst Analyseschemata zurechtlegen, um das von ihr gern genutzte Instrument der Verpflichtungszusage einsatzfähig zu halten – wie sie es möglicherweise bereits für einige ihrer aktuellen Großverfahren erwogen hat.