2
Sep
2020

Chinas Wettbewerbsbehörde veröffentlicht Kartellrechtsleitlinien

Anfang August 2020 hat Chinas Wettbewerbsbehörde State Administration for Market Regulation („SAMR“) ein Buch mit verschiedenen Leitlinien zur Auslegung des chinesischen Kartellrechts veröffentlicht. Diese Leitlinien wurden von der Antimonopolkommission erlassen, die der SAMR vorgesetzt und nach dem chinesischen Antimonopolgesetz zum Erlass von Kartellleitlinien befugt ist. Auch wenn die Leitlinien keine Gesetzeskraft haben, wird ihnen in der Anwendungspraxis erhebliche Bedeutung zukommen.

In dem Buch sind vier Leitlinien zusammengefasst. Zwei davon betreffen materiell-rechtliche Regelungen, einerseits zur Anwendung des Kartellrechts im Automobilsektor („Automobil-Leitlinien“), anderseits kartellrechtliche Vorgaben für die Ausübung geistiger Eigentumsrechte („IPR-Leitlinien“). Die anderen beiden Leitlinien enthalten Verfahrensregeln für Anträge auf Kronzeugenbehandlung und Verpflichtungszusagen („Commitments“).

Automobil-Leitlinien

Die Automobil-Leitlinien haben einen weiten Anwendungsbereich und umfassen u.a. Vorgaben für vertikale Zuliefer-, Einkaufs- und Vertriebsverträge. Neben der vertikalen Preisbindung, die bereits das Antimonopolgesetz verbietet, stufen die Leitlinien nunmehr weitere vertragliche Regelungen als grundsätzlich wettbewerbswidrig ein. Hierzu gehören Gebiets- und Kundenbeschränkungen, Garantiebeschränkungen sowie weitere vertragliche Bindungen im Verhältnis zwischen OEMs und Zulieferern, Händlern oder Reparaturwerkstätten.

Die Automobil-Leitlinien skizzieren verschiedene Möglichkeiten der Freistellung vom Kartellverbot, wie sie auch im EU-Kartellrecht nach Art. 101 Abs. 3 AEUV angelegt sind. Für Gebiets- und Kundenbeschränkungen führen die Automobil-Leitlinien eine Freistellungsvermutung für typisierte Sachverhalte ein. Diese Freistellungsvermutung ist Gruppenfreistellungen vom Kartellverbot im EU-Recht sehr ähnlich. So greift die Freistellungsvermutung nur bei Unternehmen ohne erhebliche Marktmacht, die bei Marktanteilen oberhalb von 30% angenommen wird. Hiervon gibt es jedoch Rückausnahmen, die bei der vertraglichen Gestaltung zu berücksichtigen sind, um nicht den sicheren Hafen der Freistellungsvermutung zu verlassen.

IPR-Leitlinien

Die IPR-Leitlinien verfolgen einen anderen Ansatz als die Automobil-Leitlinien. Anstatt konkrete vertragliche Beschränkungen kartellrechtlich zu beurteilen, setzen die IPR-Leitlinien einen analytischen Rahmen für die generelle kartellrechtliche Einstufung vertraglicher Beschränkungen im Zusammenhang mit der Ausübung geistiger Schutzrechte. Gleichzeitig setzen auch die IPR-Leitlinien Marktanteilsschwellen für die Möglichkeit der Freistellung potentiell wettbewerbsbeschränkender Verhaltensweisen fest, nämlich bei einem gemeinsamen Marktanteil von 20% bei horizontalen Vereinbarungen zwischen Wettbewerbern und bei 30% individuellem Marktanteil bei vertikalen Vereinbarungen zwischen Unternehmen auf verschiedenen Wirtschaftsstufen. Mit diesem recht generellen Safe Harbor wird für IP-bezogene Regelungen ein großzügigerer Freistellungsansatz gewählt als bei den Automobil-Leitlinien, die eine entsprechende Freistellungsvermutung nur für Gebiets- und Kundenbeschränkungen vorsehen.

Kronzeugen-Leitlinien

In der Vergangenheit gab es in China verhältnismäßig wenige Kronzeugenanträge. Das liegt auch an der Rechtsunsicherheit, die mit einem solchen Schritt in China verbunden ist („uncertainty kills leniency„). So sind die im Antimonopolgesetz enthaltenen Regeln zum Kronzeugenprogramm sehr allgemein gefasst und die Fallpraxis zu Kronzeugen- oder Kooperationsanträgen ist noch spärlich. Die nunmehr veröffentlichten Leitlinien für die Anwendung des Kronzeugenprogramms für horizontale Kartellvereinbarungen („Kronzeugen-Leitlinien“) sollen diese Lücke teilweise füllen und Rechtssicherheit für kooperationswillige Unternehmen erhöhen.

Inhaltich lehnen sich die Kronzeugen-Leitlinien an internationale Verfahrensstandards und Behördenpraxis bei Kooperationen kartellbeteiligter Unternehmen an. Soweit ein Unternehmen hinreichend relevantes Beweismaterial vorlegt und die nachlaufenden Kooperationspflichten erfüllt, kann es als erster Antragsteller Immunität oder eine Reduzierung der Geldbuße um mindestens 80% erhalten. Ausgenommen hiervon sind, wie in Kronzeugenprogrammen üblich, das Kartell führende oder organisierende Unternehmen („Ringleader“). Zweit- und drittplatzierte Hinweisgeber können immer noch Ermäßigungen von 30-50% bzw. 20-30% der Geldbußen erhalten.

Aus den Leitlinien ergibt sich, dass SAMR Entscheidungen zu Kronzeugenanträgen grundsätzlich veröffentlichen wird. Wie detailliert diese veröffentlichten Entscheidungen ausfallen werden, wird die Praxis zeigen und dürfte v.a. auch mit Blick auf mögliche Kartellschadensersatzklagen für die Entscheidung über eine mögliche Antragstellung in China von erheblicher Bedeutung sein.

Leitlinien für Verpflichtungszusagen

Die Leitlinien für Verpflichtungszusagen enthalten recht detaillierte Regelungen für Verwaltungsverfahren, die die Behörde und Unternehmen mit Verpflichtungszusagen beenden wollen. Auch hierdurch erhöht sich die Rechtssicherheit für Unternehmen, gegen die SAMR ermittelt. Ihnen bietet sich dadurch die auch in vielen anderen Jurisdiktionen eröffnete Möglichkeit, durch die Verpflichtung zur Umstellung ihrer Geschäftstätigkeit eine kontradiktorische Behördenentscheidung zu vermeiden, in denen die Rechtswidrigkeit bisheriger Verhaltensweisen festgestellt wird. Ermittelt SAMR wegen des Verdachts besonders schwerwiegender Kartellverstöße wie Preis- oder Kundenabsprachen, ist eine Beendigung durch Verpflichtungszusagen jedoch ausgeschlossen.

Take aways

Die vier Leitlinien bringen frischen Wind in die chinesischen Kartellrechtsdurchsetzung. Durch die Veröffentlichung des vergleichsweise detaillierten soft law wird die Anwendung materieller Kartellrechtsvorschriften und ihr verfahrensrechtlicher Rahmen für Unternehmen weltweit ein Stück weit vorhersehbarer. Dabei kann sich die Rechtssicherheit durch die weitgehende Orientierung an weltweit etablierten materiellen und verfahrensrechtlichen Kartellrechtsstandards erhöhen. Darüber hinaus können und sollten kartellrechtliche Compliance-Maßnahmen für den chinesischen Markt entsprechend der Vorgaben aus den Leitlinien konkretisiert werden. Schließlich vereinfachen es die veröffentlichten Regelungen zu Kronzeugenanträgen und Verpflichtungszusagen Unternehmen, die an international behördlich verfolgten Kartellverstößen beteiligt sind, ihre Verteidigungs- und Verfahrensstrategien auch in Bezug auf Ermittlungen der SAMR aufeinander abzustimmen.

Naturgemäß lassen die Leitlinien aber auch viele Fragen offen. Während solche Lücken in anderen wichtigen Kartellrechtsregimen bereits durch langjährige Behördenpraxis und Gerichtsentscheidungen teilweise geschlossen wurden, ist die chinesische Durchsetzungspraxis noch deutlich jünger und muss von Unternehmen weiterhin genau beobachtet werden, um Kartellrechtsverstöße in China zu vermeiden und robuste Verfahrensstrategien verfolgen zu können.