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Mrz
2020

Strukturkrisenkartelle in Zeiten von COVID-19

„Das Kartellrecht erlaubt weitgehende Kooperationen zwischen Unternehmen, wenn es dafür – wie in der aktuellen Situation – gute Gründe gibt“. Mit diesen Worten hat die dpa am 20. März 2020 den Präsidenten des Bundeskartellamts, Andreas Mundt, zitiert.

COVID-19 führt in sämtlichen Bereichen des privaten, öffentlichen und wirtschaftlichen Lebens zu erheblichen Disruptionen. Unternehmen stehen vor erheblichen Herausforderungen. Eine länger andauernde Krise könnte enorme ökonomische Folgen haben, wie v.a. einen starken Konsumrückgang aufgrund der Einschränkungen des öffentlichen Lebens. Dies wird bei Unternehmen zu Überkapazitäten führen, wie die bereits getroffenen Maßnahmen zur Produktionseinschränkungen vieler Unternehmen zeigen. Unternehmen könnten hierauf in koordinierter Form reagieren, z.B. durch industrieweit abgestimmte Pläne zur Reduzierung oder Verteilung von Produktions- und Lagerkapazitäten oder zur Schließungen von Filialen (auch bekannt als sog. „Strukturkrisenkartelle“) oder auch durch Spezialisierungsvereinbarungen. Diesen Formen der Koordinierung unter Wettbewerbern sind unter normalen Marktbedingungen strenge kartellrechtliche Grenzen gesetzt.

Die jüngsten Äußerungen des Präsidenten des Bundeskartellamts, Andreas Mundt, deuten jedoch auf eine generelle Offenheit und Bereitschaft des Bundeskartellamts hin, angesichts der aktuellen Krise für Gespräche mit Unternehmen und Verbänden zu möglichen Lockerungen des Kartellrechts zur Verfügung zu stehen. Auch das European Competition Network (ECN), in dem die Kartellbehörden in der EU zusammenarbeiten, hat als Reaktion auf die Krise am 23. März 2020 eine ‚Gemeinsame Erklärung zur Anwendbarkeit des Kartellrechts in der Corona-Krise‘ veröffentlicht, in der auf die grundsätzliche Geltung des Kartellrecht und krisenbedingte Ausnahmen hingewiesen wird. Danach verfolgen die Kartellbehörden in der EU auch in Zeiten der Krise das Ziel, für Unternehmen ein wettbewerbliches Level Playing Field sicherzustellen.

Ob dies auch für sog. Strukturkrisenkartelle gelten wird, bleibt abzuwarten.

Im Folgenden, gehen wir auf die bisherige Praxis der Europäischen Kommission („Kommission„) und des Bundeskartellamts mit sog. Strukturkrisenkartellen ein.

Grundsätzlich gilt: das Kartellrecht bleibt anwendbar – auch in Krisenzeiten

Grundsätzlich gilt, dass kartellrechtliche Vorgaben auch in Krisenzeiten vollumfänglich zu beachten sind. Vereinbarungen, die eine Beschränkung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken unterfallen daher auch in Krisenzeiten dem sog. „Kartellverbot“ gem. Art. 101 Abs. 1 AEUV bzw. gem. § 1 GWB. Eine Ausnahme von diesem Verbot gilt gem. Art. 101 Abs. 3 AEUV bzw. gem. § 2 GWB jedoch für wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen, die Effizienzvorteile zugunsten von Verbrauchern mit sich bringen und den Wettbewerb nicht weiter als unbedingt notwendig beschränken und nicht vollständig ausschließen.

Ausnahmsweise: Wettbewerbsbeschränkungen zum Abbau struktureller Überkapazitäten denkbar

Vereinbarungen zwischen Wettbewerbern über die Reduzierung von Kapazitäten beschränken den Wettbewerb und sind im Regelfall verboten. Der Abbau von Überkapazitäten kann aus Sicht des Marktes und der Verbraucher jedoch u.U. auch begrüßenswert sein, insbesondere wenn er geeignet ist, den Unternehmen zu einem rentableren Auslastungsgrad zu verhelfen und das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage wieder herzustellen.

Die Entscheidungspraxis der Kommission und des Bundeskartellamts aus früheren wirtschaftlichen Krisenzeiten gibt Hinweise darauf, unter welchen Voraussetzungen Kartellbehörden auch in Zeiten von COVID-19 bzgl. Strukturkrisenkartellen eine Ausnahme von den strengen kartellrechtlichen Vorgaben für gerechtfertigt halten könnten.

 Bisherige Entscheidungspraxis der Europäischen Kommission

Die Kommission erklärte bereits im Jahre 1982, „wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen für ganze Wirtschaftszweige hinzunehmen, sofern sie zur Überwindung von Strukturkrisen lediglich einen koordinierten Kapazitätsabbau vorsehen und die Entscheidungsfreiheit der beteiligten Unternehmen im Übrigen unberührt lassen.“ Die Kommission sah damals für derartige Vereinbarungen die Voraussetzungen des heutigen Art. 101 Abs. 3 AEUV erfüllt, sofern

  • der Abbau überschüssiger Kapazitäten langfristig eine Rentabilitätssteigerung und somit die Rückkehr zur Wettbewerbsfähigkeit erwarten lässt und durch koordinierte Schließungen unrentabler Betriebe die damit verbundenen sozialen Auswirkungen gemildert, auf mehrere Unternehmen verteilt und zeitlich gestreckt werden können,
  • sich die Verbraucher nach dem Kapazitätsabbau einer verbesserten und gesunden Angebotsstruktur gegenübersehen und wenn sie während der Dauer der Vereinbarung trotz der Wirkungen eines laufenden Kapazitätsabbaus die Vorteile eines wirksamen Wettbewerbs zwischen den beteiligten Unternehmen genießen,
  • die Vereinbarung ausschließlich dem Abbau überschüssiger Kapazitäten dient und wenn sie von vornherein auf den für die technische Durchführung des Kapazitätsabbaus erforderlichen Zeitraum befristet ist und
  • die beteiligten Unternehmen im Übrigen nicht völlig auf ihre Handlungsfreiheit auf dem Markt verzichten, sodass ein gewisses Maß an internem Wettbewerb gewahrt bleibt (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Zwölfter Bericht über die Wettbewerbspolitik, 1982).

In Anwendung dieser Grundsätze hat die Kommission verschiedene Vereinbarungen zum Abbau struktureller Überkapazitäten unter Verweis auf den heutigen Art. 101 Abs. 3 AEUV genehmigt:

  • So erlaubte die Kommission in ihrer Kunstfasern-Entscheidung (Sache IV/30.810 vom 04.07.1984) eine zeitlich begrenzte Vereinbarung zwischen Herstellern synthetischer Chemiefasern, die eine Herabsetzung von Produktionskapazitäten und Strafzahlungen für vereinbarungswidriges Verhalten In ihrer Begründung wies die Kommission darauf hin, dass der betroffene Industriesektor von großen Überkapazitäten (etwa 30%) gekennzeichnet war und sich die an der Vereinbarung beteiligten Erzeuger nicht unabhängig voneinander zu einem Kapazitätsabbau entschlossen hätten. Infolge der Vereinbarung erwartete die Kommission, dass sich die beteiligten Erzeuger „bestimmter finanzieller Belastungen, die sich aus der Unterhaltung der ungenutzten Überkapazitäten ergeben“ entledigen könnten, „ohne dass es zum Produktionsrückgang kommt, da gleichzeitig der Auslastungsgrad der verbleibenden Kapazitäten erhöht wird„. Dies würde aus Sicht der Kommission letztlich auch den Verbrauchern zugutekommen.
  • In ihrer Stichting Baksteen-Entscheidung (Sache IV/34.456 vom 29.04.1994) erlaubte die Kommission eine Vereinbarung, mit der sich konkurrierende Hersteller von Ziegelsteinen über die Schließung von Produktionsstandorten einigten und diese Einigung durch ein entsprechendes Kompensationssystem sowie durch ein Bußgeldsystem für etwaige Verstöße unterstützten. Auch in diesem Fall verwies die Kommission in ihrer Begründung auf erhebliche Überkapazitäten und auf zu erwartende Produktivitäts- und Rentabilitätssteigerungen, die infolge der Vereinbarung und einer damit einhergehenden Genesung eines Wirtschaftszweigs zu erwarten waren.

Anlässlich der zurückliegenden Schuldenkrise hat die Kommission im Jahr 2011 jedoch auch klargestellt, dass sie Vereinbarungen zum Zwecke der Kapazitätsreduzierung grundsätzlich kritisch gegenübersteht und solche nur im Falle besonderer Marktbedingungen, nicht aber aufgrund zyklischer Konjunkturkrisen und Rezessionen anerkennen wolle. Beteiligte Parteien sollen danach insbesondere nachzuweisen haben, dass üblicherweise vorhandene Wettbewerbskräfte oder sonstige Marktvorgänge nicht dazu in der Lage sein werden, Überkapazitäten zu beseitigen (Beitrag der EU, OECD, Global Forum on Competition, 27. January 2011, Crisis Cartels).

Bisherige Entscheidungspraxis des Bundeskartellamts

In Deutschland wurden wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen zur Angleichung von Kapazität und Bedarf bisher unter dem Begriff des „Strukturkrisenkartells“ behandelt. Bis zur 7. GWB‑Novelle im Jahr 2005 gab es mit § 6 GWB a.F. gar eine eigene Norm zu derartigen Vereinbarungen, die es dem Bundeskartellamt ermöglichte, diese unter bestimmten Voraussetzungen vom Kartellverbot freizustellen. In dem aktuellen GWB finden auf Strukturkrisenkartelle die allgemeinen Grundsätze der Ausnahmevorschriften des § 2 Abs. 1 GWB bzw. des Art. 101 Abs. 3 AEUV Anwendung. Die frühere Praxis des Bundeskartellamts zu § 6 GWB a.F. kann aber ggf. noch als Orientierungshilfe weiterhin berücksichtigt werden.

  • Daraus ergibt sich, dass sich das Bundeskartellamt mit der Annahme von Strukturkrisenkartellen seit jeher stark zurückhält und diese nur unter besonderen Bedingungen akzeptiert. So wurde in der Vergangenheit bei ohnehin nur zehn veröffentlichten Anträgen nach § 6 GWB a.F., bloß zwei Anträgen stattgegeben.
  • Auch die jüngere Praxis des Bundeskartellamts verlangt zur Rechtfertigung eines Strukturkrisenkartells unter anderem, dass strukturell bedingte Überkapazitäten dauerhaft vorhanden sind und das Auftreten wesentlicher Verluste über einen längeren Zeitraum hinweg erwarten lassen. Verweise auf zeitlich absehbare Konjunkturkrisen werden in diesem Zusammenhang üblicherweise nicht genügen. Außerdem müssen sich an einem Strukturkrisenkartell grundsätzlich alle oder zumindest die meisten Unternehmen eines betroffenen Wirtschaftszweigs beteiligen, um den in der Vergangenheit aufgestellten, besonderen Anforderungen des Bundeskartellamts zu genügen.

Was Unternehmen jetzt beachten müssen

Die bisherige behördliche Praxis in Brüssel und Bonn setzt auch sog. Strukturkrisenkartellen einen sehr engen Rahmen. Die jüngsten Äußerungen aus dem Bundeskartellamt sowie insbesondere auch die enorme Wucht, mit der COVID-19 die Wirtschaft weltweit in eine Krise gestürzt hat, machen jedoch deutlich, dass Wirtschaft und Politik es hier mit einer noch nie dagewesenen Form der Krise zu tun haben könnten, deren auch längerfristige Folgen, im Moment nur zu erahnen sind.

In Zeiten von COVID-19 und den wirtschaftlichen Folgen werden Unternehmen vieler Industriezweige auch die Möglichkeit von Kooperationen mit Wettbewerbern, z.B. in Form von Strukturkrisenkartellen, in Erwägungen ziehen. Dabei gilt es Folgendes zu beachten:

  • Auch in Zeiten von COVID-19 gelten die strengen kartellrechtlichen Vorgaben zu Kooperationen mit Wettbewerbern.
  • Daher werden wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen zum koordinierten Abbau von Überkapazitäten auch in Krisenzeiten nur unter besonderen Ausnahmebedingungen geduldet werden und bedürfen in jedem Fall einer engen kartellrechtlichen Begleitung sowie Abstimmung mit den zuständigen Kartellbehörden. Die im ECN zusammengeschlossenen Kartellbehörden in der EU bieten in ihrer gemeinsamen Erklärung informelle Konsultationen an, von denen Unternehmen nach kartellrechtlicher Prüfung Gebrauch machen sollten.
  • Dauert die von COVID-19 ausgelöste wirtschaftliche Krise länger an und kommt es zu einem länger andauernden Marktversagen, ist zu erwarten, dass sog. Strukturkrisenkartelle in Zukunft auch von den Kartellbehörden flexibler genehmigt werden könnten.