11
Feb
2019

Ein „Neuer Deal” für Europa?

Der deutsche Wirtschaftsminister schlägt eine Neuausrichtung der deutschen und EU-Fusionskontrolle vor, um die Entstehung von „Europäischen Champions“ zu fördern – zugleich soll die Kontrolle ausländischer Investitionen  Aufkäufe durch ausländische Wettbewerber in Einzelfällen verhindern

Am 5. Februar 2019 hat Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier ein Papier mit dem Titel „Nationale Industriestrategie 2030“ veröffentlicht, das „Strategische Leitlinien für eine deutsche und europäische Industriepolitik“ vorsieht (hier zu finden). Das Papier widmet sich den wirtschaftlichen Veränderungen, die aufgrund Globalisierung, Protektionismus und innovativer neuer Technologien entstanden sind. Die Vorschläge gehen hierbei in zwei Richtungen: Lockerung der deutschen und EU-Fusionskontrolle zugunsten innereuropäischer Zusammenschlussvorhaben bei gleichzeitiger Beibehaltung der strengen deutschen Regeln für ausländische Investitionen im Rahmen der Außenwirtschaftsverordnung, die erst kürzlich noch einmal verschärft wurde (siehe hier).

In dem Papier beschreibt der Minister technologische Schlüsselkompetenzen, in denen sich Deutschland und Europa stärker politisch ordnend einbringen sollten, um mit internationalen Entwicklungen Schritt zu halten. Eine treibende Kraft hierbei ist die Sorge um den Verlust des technischen Vorsprungs und des Anschlusses an neue Technologien. Unter anderem nennt das Papier ausdrücklich Digitalisierung, Plattform-Ökonomie, Künstliche Intelligenz, autonomes Fahren, Medizindiagnostik und Prozessautomatisierung (die sogenannte Industrie 4.0).

Der Minister nimmt eine weltweite „Renaissance“ industriepolitischer Strategien wahr und begründet seinen Vorstoß damit, dass es kaum ein erfolgreiches Land gebe, das zur Bewältigung der Aufgaben ausschließlich auf die Kräfte des Marktes setzt. Darüber hinaus nennt das Papier eine Strategie rascher Expansion durch staatliche Spieler mit der klaren Zielrichtung, neue Märkte für die eigene Volkswirtschaft zu erobern und wo möglich zu monopolisieren. Als Reaktion stellt der Minister zwei mögliche regulierende Alternativen vor:

(i) Lockerung der Fusionskontrolle: Eine Antwort des Ministers ist die Schaffung nationaler und europäischer Champions, die er in dem Papier plakatorisch unter der Überschrift „Größe zählt – Size matters!“ darstellt. Dieser Ansatz gibt eine kontroverse politische Debatte im Kartellrecht wieder, ob die EU-Fusionskontrolle gelockert werden soll, um größere und global führende europäische Marktteilnehmer entstehen zu lassen. Dies ist umso interessanter angesichts der unlängst erfolgten Untersagung des Zusammenschlusses der Siemens/Alstom-Zugsparten durch die EU Kommission. Das Papier vertritt die Auffassung, dass europäisches und deutsches Wettbewerbsrecht überprüft und ggf. geändert werden muss, damit für deutsche und europäische Unternehmen ein Wettbewerb „auf Augenhöhe“ möglich bleibt.

Auf deutscher Ebene gibt es ein solches Instrument in gewissem Maße bereits: die sogenannte Ministererlaubnis ermöglicht es dem Wirtschaftsminister, Zusammenschlüsse bei überwiegenden gesamtwirtschaftlichen Vorteilen oder einem überragenden Interesse der Allgemeinheit zu erlauben, selbst wenn das Bundeskartellamt das Vorhaben wegen wettbewerblicher Bedenken untersagt hat. Der Minister scheint aber nicht auf eine solche „Kommissarserlaubnis“ auf europäischer Ebene hinauszuwollen, zumal bereits jetzt die Kommission als Gremium über Untersagungen entscheidet. Vielmehr geht es ihm mit seinem Vorschlag anscheinend darum, der Generaldirektion Wettbewerb mit ihrer Kommissarin oder ihrem Kommissar mehr Freiheiten einzuräumen, gesamtwirtschaftliche und politische Erwägungen bei der Beurteilung von Fusionen zu berücksichtigen und gegebenenfalls Wettbewerbsbedenken allein auf europäischen Märkten zugunsten einer globalen Betrachtung zurückzustellen. Nach den diesjährigen Europawahlen im Sommer könnte es daher zu mehr Druck aus Berlin und Paris auf die neue EU-Kommission in Richtung einer Reform der EU-Fusionskontrolle kommen.

(ii) Strengere Kontrolle ausländischer Investitionen: Während das deutsche Papier auf der einen Seite wachsende Tendenzen hin zum Protektionismus auf internationaler Ebene verurteilt, will der Minister nationale Kontrollen ausländischer (außereuropäischer) Investitionen u.a. im Bereich kritischer Infrastrukturen und anderer schützenswerter Branchen beibehalten. Das Papier bezieht sich ausdrücklich auf Unternehmen im Bereich Technologie und Innovation, genauer Plattformen, Künstliche Intelligenz und autonomes Fahren. Hierfür schlägt der Minister eine sog. „Beteiligungsfazilität“, also einen nationalen Investment-Fonds vor, durch den der Staat in sehr wichtigen Fällen für einen befristeten Zeitraum selbst als Erwerber von Unternehmensteilen auftritt, wohl auch, um den Kauf durch außereuropäische Marktteilnehmer zu verhindern.

Das Papier beschreibt dabei nur vage, dass der Staat seine Möglichkeiten zur Intervention, die auf einem „neuen volkswirtschaftlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip“ beruhen, nutzen solle.

Die politische Positionierung des Ministers kommt nicht überraschend. Bereits im vergangenen Sommer vereitelte die Bundesregierung den Ankauf eines 20%igen Aktienanteils eines Energieversorgers durch einen chinesischen Investor, indem sie die staatliche KfW-Bank anwies, diesen Anteil des Zielunternehmens zu übernehmen. Zudem wurde vorsorglich der chinesische Erwerb eines deutschen Maschinenbauers, der auch für die Nuklearindustrie Bedeutung hatte, durch die Bundesregierung untersagt. Im Nachgang verschärfte Deutschland das Außenwirtschaftsrecht (siehe hier) Mit einer anderen wirtschaftspolitischen Intervention versuchte das Bundeswirtschaftsministerium im letzten Jahr, die Zusammenarbeit zwischen großen deutschen Unternehmen zur Bildung einer lokalen Batterienproduktion in Deutschland zu forcieren, um etablierte Anbieter in Asien anzugreifen. Das neue deutsche Strategiepapier ist daher nur ein weiteres Beispiel für aktuelle weltweite und europäische Tendenzen der politischen Intervention im internationalen Handel, für die exemplarisch unter anderem das CFIUS-Regime in den USA und die neuen EU-Regeln für ausländische Investitionen stehen. Ob die rückläufigen Investitionen chinesischer Unternehmen in Deutschland in letzter Zeit bereits auf die strengeren Regeln zurückzuführen sind, lässt sich derzeit nur mutmaßen.

Die Richtung scheint indes vorgegeben: einerseits politische Unterstützung für nationale und innereuropäische Fusionen, andererseits stärkere Kontrolle außereuropäischer Deals. Investitionskontrolle und Kartellrecht sollten dabei bei der Transaktionsplanung stets gemeinsam betrachtet werden, da auch das deutsche Kartellrecht zuletzt durch die Einführung eines neues Schwellenwerts für den Erwerb innovativer Start-ups an Komplexität gewonnen hat. Investoren, Veräußerer und betroffene Unternehmen sollten jedenfalls weiterhin aufmerksam verfolgen, wie sich diese Entwicklungen auf die Zeitschiene, den Prozess und die Durchführung von M&A-Transaktionen in Deutschland auswirken.

 

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